Especialista em direito e financiamento educacional e consultor legislativo da Câmara dos Deputados, Paulo Sena concedou entrevista ao portal ANPEd em que analisa as implicações da PEC 241, que propõe novo regime fiscal, com graves impactos para Saúde e Educação. Sena, que já havia publicado texto expondo os equívocos e afrontas à Constituição presentes na PEC, fala nesta entrevista sobre a importância de se ater a uma análise técnica e evidencia como a emenda constitucional deve inviabilizar o PNE, além de proporcionar ao leitor um olhar de dentro das tramitações do projeto.
* Entrevista realizada por João Marcos Veiga (jornalista/ANPEd)
Por sua experiência na Câmara, como tem visto as movimentações políticas e as reais chances de tal proposta ser aprovada?
Em primeiro lugar, sobre as chances de aprovação, não há mesmo muita dúvida. Uma proposta encaminhada pelo Poder Executivo que detém a maioria da Câmara e no Senado muito provavelmente será aprovada. A não ser que haja uma grande rejeição por parte da sociedade.
Quando a proposta é encaminhada pelo Executivo, a porta de entrada, sempre, é a Câmara dos Deputados. Então, o debate aqui já dá mais ou menos os rumos, o tom. É claro que, sendo o sistema bicameral, o Senado pode alterar – e tanto os Executivos como os outros atores políticos e sociais têm procurado recorrer ao Senado quando de seu interesse.
É verdade, também, que o que entra como proposta do Executivo, frequentemente, é alterada no Congresso, uma vez que o legislativo é um local de negociações e está mais sensível à pressão social.
Qualquer relator, mesmo da base do governo, busca ao menos algum grau de consenso ou algum tipo de acordo de procedimentos. E aí define o que não é negociável e o que é. E, claro, é comum que - no processo - o que era antes inegociável se torne negociável.
Bem, é neste espaço que pode ser moldada a proposta, por exemplo, em relação ao prazo (vinte anos), à eventual excepcionalização de áreas como a saúde e a educação, a discussão das sanções previstas na proposta, etc.
É neste momento de discussão que surgem os diversos atores, alguns de muito peso, como os governadores e prefeitos, o ministério da fazenda e a sociedade civil.
O ministério da Fazenda – e isso vale para qualquer governo, qualquer vertente político-ideológica - é sempre um ator com grande poder de veto e influência- o que não significa que sua posição sempre prevaleça. Por exemplo, recorde-se a discussão do Fundeb. A proposta chegou na Câmara sem as creches e com uma regra de valores fixos para a complementação da União, corrigida pela inflação (lembra alguma coisa, né?). A mobilização influenciou as negociações na Casa e ambas levaram a outro resultado, com a inclusão das creches e a criação da atual regra para a complementação da União - de dez por cento do valor dos fundos. Hoje, a gente vê que é pouco, mas para o momento já foi uma grande conquista – senão não haveria complementação da União significativa.
Em relação à movimentação política, como todo brasileiro sabe, este tem sido um ano conturbado e com muitos acontecimentos simultâneos na agenda política. A admissibilidade, por exemplo, foi aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça, em 09/08/2016, antes da conclusão do processo do impeachment.
Assim, para uma proposta desta magnitude foram apresentadas relativamente poucas emendas na Câmara – vinte e duas. Isto não favorece a negociação de plenário. Você poderia ter mais emendas abordando aqueles temas que mencionei – prazo, exceções.
A PEC tem uma tramitação especial, sendo exigido o quórum de 3/5 dos votos dos membros, em 2 turnos, em votação nominal. Não há, como no caso de leis ordinárias, como o PNE, abertura de novo prazo para emendas ao substitutivo do relator. O relator, apresentando o substitutivo, já vai a plenário para a votação em 1º turno. E no plenário, pode haver eventualmente emendas aglutinativas que selem algum acordo – mas para isso é necessário ter a matéria prima para as aglutinativas, isto é, fragmentos das 22 emendas.
Até o momento foram realizadas quatro audiências públicas (24/08, 29/08, 31/08 e 12/09). A Câmara dos Deputados tem mecanismos de transparência muito importantes. Todas elas foram registradas – e seu vídeo, áudio e apresentações de transparências pelos expositores podem ser acessadas pelo caminho http://www.camara.leg.br – atividade legislativa – comissões – comissões temporárias – comissões especiais – PEC 241)
O prazo para emendas foi encerrado em 13/09. Há uma série de requerimentos aprovados para realização de audiências públicas, mas, quanto a sua concretização, isso vai depender da Comissão Especial.
Segundo seu estudo intitulado "Impactos da PEC nº 241 no financiamento da Educação", a proposta é baseada numa série de equívocos argumentativos e afrontas à própria Constituição. Qual a importância da sociedade tomar conhecimento desses pontos, que de forma desonesta estão sendo defendidos pela atual equipe econômica como algo sem consequências negativas?
Bom, eu expus minha opinião técnica, com os argumentos que me parecem dar consistência a esta opinião - como outros vão expor as suas, alguns com posição diferente da minha. Prefiro não atribuir adjetivos às posições dos outros. Tenho deparado com exposições de pessoas que acreditam naquilo que dizem, a partir de sua formação e visão de mundo, que é diferente da minha. Essa visão de mundo faz com que coloquem a ênfase naquilo que lhes interessa e pareça importante. Ainda que eu discorde, meu papel é estar disposto a ouvir e, de minha parte, colocar os holofotes sobre aquilo que deixou de ser considerado, aqueles aspectos ou fatos para os quais eles foram desatentos.
É importante recuperar um pouco de civilidade na discussão técnica e na discussão política - isto pode ser importante para melhorar os argumentos, construir consensos e pactos - o próprio PNE foi um pacto político, teve esta dimensão. E, claro, garantir que o cidadão participe das discussões.
Tem um conto do Fernando Sabino, que eu acho genial, e até virou título de uma de suas coletâneas, em que o personagem Alfredo é sistematicamente interrompido, até que alguém grita de uma janela “Deixa o Alfredo falar” – e neste ponto o narrador declara seu credo de que o princípio da democracia é esse: deixar o Alfredo falar. O Alfredo, o cidadão, o povo que será afetado pelas leis e políticas desenhadas em seu nome.
Na minha opinião – e não estou sozinho nisso, a alteração do critério de alocação de recursos para a educação, com a destinação de um mínimo da receita líquida de impostos afronta cláusula pétrea. Já na discussão da PEC da DRU (que se tornou a Emenda Constitucional nº93), houve um seminário no Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), material acessível no site, com o vídeo das exposições, em que vários juristas, operadores de direito já se manifestavam pela inconstitucionalidade, por atingir o art.60,§4º,IV , que prevê que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais. Há uma série de manifestações sofisticadas nesta direção.
Assim, por exemplo, os juristas Fábio Konder Comparato e Élida Graziane Pinto (Custeio mínimo dos direitos fundamentais, sob máxima proteção constitucional
Boletim de Notícias ConJur - 17 de dezembro de 2015), entendem que este “comando de imutabilidade que confere máxima proteção aos direitos fundamentais também se estende às suas garantias estatuídas constitucionalmente”, entre as quais as garantias de financiamento contidas no próprio texto constitucional, que “ revelam um grau máximo de proteção, para que os orçamentos públicos não sejam omissos quanto à satisfação material daqueles direitos”. Em outro artigo, assinado estes juristas e por Heleno Taveira Torres e Ingo Wolfgang Sarlet, considera-se que a inversão de piso para teto, promovida pela PEC 241, “desprega a despesa do comportamento da receita e faz perecer as noções de proporcionalidade e progressividade no financiamento desses direitos fundamentais”.
Eu procurei acrescentar mais um argumento, diretamente relacionado ao tratamento que a Constituição dá ao financiamento do direito à educação, desde na verdade, a Constituição de 1934 – com interrupções ou relativizações nos períodos de exceção – a vinculação é um princípio constitucional.
O Professor Miguel Reale, pai, considerava a aplicação obrigatória da renda resultante de impostos como uma “inovação fundamental que se incorporou a nossa tradição” (Educação e Cultura na Constituição Brasileira. In: Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Brasília, v.65, nº51, set/nov., 1984, p.652).
Para Pontes de Miranda, era um dos chamados princípios sensíveis. Meu argumento é que a Carta Magna dispõe (art. 34,VII,”e”) que não haverá intervenção da União nos estados, exceto para assegurar a observância de princípios constitucionais que expressamente enumera, entre os quais a aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
Então, em primeiro lugar é a Constituição, com todas as letras, que diz que a vinculação é um princípio.
E a violação deste princípio, traz a mais grave sanção institucional numa República Federativa- a intervenção Federal.
Agora, o art. 60,§ 1º determina que a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal. Isso me parece um elemento robusto para reconhecer que a vinculação é cláusula pétrea. A MDE é cláusula pétrea que, enquanto violada provoca intervenção federal, o que “petrifica” o processo de alteração da Constituição Federal. Não podem sequer tramitar PECs. Este debate poderia ao menos aflorar, houvesse uma discussão antes da deliberação sobre a admissibilidade...
Em relação ao mérito do que tem sido colocado por defensores da PEC, parece-me haver algumas lacunas no cenário a partir do qual raciocinam. Isto deriva um pouco do fato de ser a discussão considerada apenas uma questão das áreas econômicas, ficando o campo social um pouco “escanteado”.
Além das audiências públicas da Câmara houve também uma na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado – onde se deu um bom debate, com contraditório, quatro economistas (Mansueto Almeida, Marcos Mendes, Felipe Rezende e Pedro Linhares) - dois em defesa da PEC e dois apontando que este não é a melhor solução.
Deixo as minudências do debate econômico para os economistas – mas apenas acho importante registrar que não há consenso entre os economistas de que a PEC 241 seja o melhor caminho. E, mesmo propostas análogas – fala-se tanto em melhores práticas em nível mundial, mas há importantes economistas - ganhadores do prêmio Nobel de economia, como Joseph Stiglitz e Paul Krugman, que argumentam que os textos clássicos de economia não só “justificam uma rodada inicial de estímulo pós-crise, como dizem que deveria continuar até que a economia tenha se recuperado” (Krugman) e que o investimento em educação no Brasil, neste momento, estimularia a economia (Stiglitz).
Voltando às lacunas, em primeiro lugar, a PEC nº 241 não leva em consideração o papel estratégico do PNE para o desenvolvimento da educação e, assim, do país.
O PNE é uma política de Estado, para além de governos, é uma regra jurídica, que gera obrigações, que podem ser exigidas judicialmente, sobretudo se atingirem o núcleo essencial do direito à educação e representou um pacto político em prol da Educação, com aprovação praticamente unânime das diferentes forças e posições políticas da Câmara dos Deputados.
Em sua exposição inicial, o ministro da Fazenda afirmou que os gastos em educação estão acima dos mínimos. É verdade e não é nenhuma novidade. O mínimo está subdimensionado, porque a receita da União não cresce via impostos, mas sim via contribuições não vinculadas e não compartilhadas. Em audiência pública da Comissão Especial responsável pela análise do Plano Nacional de Educação (PNE), na Câmara dos Deputados, em 06/07/11, o economista e especialista em finanças públicas, José Roberto Afonso, destacou que os impostos ficaram para trás na carga tributária: de 2001 a 2011 a carga tributária federal subiu 4,2%do PIB, mas o gasto vinculado para a educação no âmbito federal subiu apenas 0,2% do PIB.
Assim, não impressiona o argumento de que seria “preservado” o patamar de dezoito por cento da receita líquida de impostos, porque nos últimos anos o patamar foi de 22% - e aí é bom que se esclareça – a opinião pública muitas vezes recebe a informação do percentual sem considerar a base. A receita líquida é menor que a receita tributária e menor que o orçamento – a educação não chega a representar quatro por cento do orçamento geral da União.
O PNE, apontou para uma expansão de investimento gradual, em dez anos, em acordo pactuado por todas as forças políticas, informado por estudos, notas técnicas de diferentes atores sociais, com diferentes posições políticas, que convergiram para o reconhecimento da necessidade de investir em educação. Isto está sendo deixado de lado.
Estudo da consultoria de orçamento e fiscalização financeira da Câmara dos Deputados mostra que a tendência será de queda de investimento se a PEC for aprovada nestes termos, sem alterações e/ou excepcionalizações: “As projeções para avaliar o impacto da PEC nos pisos da saúde e educação mostram que as diferenças entre os mínimos atuais e os propostos podem se ampliar no futuro, com a retomada do crescimento econômico” (estudo nº11 Conof/CD).
Quando eu digo que não quero adjetivar a posição dos outros, é para não incorrer no que comumente se faz com os atores do campo educacional quando a discussão é, pretensamente, apenas econômica. Tentar isolar as ponderações dos atores do campo educacional como uma posição “corporativista’, que não enxergaria as necessidades econômicas e políticas do país, é uma tática mais velha que a velha República. Por isso, em meu texto busquei apoio na opinião de especialistas reconhecidos de outras esferas: juristas, economistas e cientistas políticos. Assim a cientista política Marta Arretche e o economista Naércio Menezes Filho afirmam que “a expansão da escolaridade dos últimos anos decorreu da vinculação de recursos estabelecida pela Constituição de 1988 e foi aprofundada com a adoção do Fundef e do Fundeb. Para estes estudiosos “Continuar na trajetória de redução das desigualdades de acesso à educação, estancando a oferta abundante de mão de obra não qualificada, é, portanto, uma condição essencial para dar continuidade à queda das desigualdades no mercado de trabalho brasileiro”.
Em entrevista ao jornal Valor Econômico, em 13 de Julho de 2016, o economista José Roberto Afonso afirmou que “Quando há uma recessão, tem de acontecer justamente o inverso: tenho de gastar mais com educação e saúde” e que rever essa vinculação não me resolve o problema fiscal na recessão.
Assim, voltando ao ponto de sua pergunta a sociedade deve se informar, tanto acompanhando as discussões na câmara - dá trabalho, mas está tudo lá, no site da Câmara, totalmente acessível – buscando a opinião de quem é a favor quem é contrário, que são publicadas na imprensa e, hoje em dia, qualquer informação está a um click do google. Você pode colocar lá, PEC 241, argumentos favor, PEC 241 argumentos contra – e vai poder ter uma noção dos principais argumentos de cada um. Como disse, a audiência pública da CAE no Senado, que está disponibilizada no site daquela Casa, é bastante ilustrativa – vc tem um panorama dos argumentos dos economistas a favor e contra. Mas é importante ver as ponderações das áreas atingidas, como a Saúde e a Educação. Meu esforço foi para mostrar um pouco em relação à educação, mas tem muita gente escrevendo também.
O PNE está, ou deveria estar, na ordem do dia na esfera municipal, tendo em vista as eleições de outubro. Como a PEC 241 impacta especificamente no PNE e em sua garantia de expansão e qualidade da Educação?
Nos termos em que está, e com o prazo de vinte anos, estabelecido no art. 101 - prazo de cinco PPAs, de cinco governos e dois PNEs - é inviabilizado o financiamento do PNE em vigor e do próximo PNE (2024-2034).
Como o corte de gastos e as restrições adicionais, previstas na redação proposta pela PEC para o art. 103 do ADCT, podem impactar algumas das metas do PNE?
O primeiro desafio, contido no PNE, mas que o precede, uma vez que foi inserido na Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 59 – é a universalização da educação básica obrigatória – de quatro a dezessete anos.
Não só com a universalização se preocupa a Carta Magna, mas também com a garantia de padrão de qualidade e equidade (art.206, VII e art.212,§3º).
Na audiência pública da CAE, no Senado e na Comissão Especial da PEC, na Câmara, alguns economistas defensores da adoção da PEC fizeram rápida menção à questão da produtividade. Comparam a produtividade do Brasil com a Alemanha (Mansueto) e com a Coreia (Bernardo Appy). E na exposição de Mansueto de Almeida, ele afirma que “Daqui a 25 anos, o que aquelas oito pessoas estão produzindo hoje terá de ser produzido por aquelas quatro, o que significa que a produtividade, a capacidade de trabalho daquelas quatro tem de ser pelo menos igual ao daquelas oito.” A população brasileira está envelhecendo. Deixar de investir na educação nos patamares necessários, como identificados no PNE, nos vinte anos de vigência da Emenda proposta – tempo de dois PNEs -, é condenar as gerações que serão a população economicamente ativa daqui vinte anos, a terem uma baixa qualificação.
Ora, é, exatamente a população que será a população economicamente ativa daqui a vinte anos, que precisa ter acesso, agora, a mais qualificação para sustentar uma população mais idosa e, inclusive, para contribuir com o aumento da produtividade e competitividade do País.
Outra falácia é tentar passar a ideia de que a educação não precisa de dinheiro, que é um problema de gestão. Má gestão, desperdício, é um problema que pode acontecer em qualquer lugar, na educação, no ministério da Fazenda, no Judiciário, na empresa privada, nos bancos. Mas, a verdade é que há carências básicas reais, em relação aos principais insumos que propiciariam a educação de qualidade. Segundo dados do Inep, em 2013, apenas 4,19% das escolas da Educação Básica tinham todos os itens de infraestrutura adequada. Isto, no agregado nacional. Na região Norte, por exemplo, eram 0,45%. A rede de esgoto sanitário, estava presente em 35,78% das escolas. Má gestão é não gastar para fornecer estes itens básicos.
Segundo auditoria promovida pelo Tribunal de Contas da União (TCU), em 2015, faltam 32,7 mil docentes com formação específica apenas no Ensino Médio. Será preciso substituir os ocupantes de vagas temporárias por professores concursados, além de repor o pessoal aposentado. E, neste aspecto, recorde-se que ao longo dos próximos cinco anos, 40% dos cerca de 507 mil professores do ensino médio brasileiro atingirão as condições de idade ou tempo de contribuição para se aposentar.
E a PEC, digamos, não exatamente contribui para a atratividade da carreira docente...
Conforme a Munic-IBGE/2014, 10,4% dos municípios afirmaram não possuir plano de carreira do magistério – como vedar criação de cargos e funções e alteração de estrutura de carreira?
A Meta 17 do PNE propõe equiparar o rendimento médio dos profissionais do magistério das redes públicas aos demais profissionais com escolaridade equivalente.
Arcar com estes gastos seria um sinal de boa gestão.
Mas, o que ocorrera´ será, não só a contração dos investimentos, inclusive nestes itens, como a eventual paralização em caso do atingimento do teto, que é global, pode ser alcançado em decorrência de má gestão ou problemas em outras áreas que não a educação e a saúde. As sanções do art. 103 proíbem, atingido o teto, a realização de concursos, o reajuste ou adequação de remuneração de servidores públicos, a alteração da estrutura da carreira.
Isto vale para todas as esferas, inclusive a municipal. Esta situação agrava uma instabilidade que já ocorreria na esfera municipal em decorrência da mudança dos governos municipais a serem eleitos este ano. O desafio é de que os novos gestores entendam o Plano municipal como uma política de Estado na esfera municipal e não uma proposta do prefeito anterior. O argumenta da crise sempre pode levar alguns à tentação de relativizar ou ignorar o plano.
Há metas importantes do PNE que estariam sob a responsabilidade do município, além daquelas previstas em cada PME, que seriam afetadas pela contração de gastos em decorrência da PEC:
- Universalização da pré-escola para as crianças de 4 e 5 anos (Meta 1);
- Existência de planos de carreira para os profissionais da educação básica e superior pública de todos os sistemas de ensino e, para o plano de carreira dos profissionais da educação básica pública, tomar como referência o piso salarial nacional profissional (Meta 18);
- Estruturação das redes públicas de educação básica de modo que 90%, no mínimo, dos respectivos profissionais do magistério e 50%, no mínimo, dos respectivos profissionais da educação não docentes sejam ocupantes de cargos de provimento efetivo e estejam em exercício nas redes escolares a que se encontrem vinculados (Estratégia 18.1).